Op 18 januari werd 41 Afdeling Veldartillerie opgericht als logische stap in een ontwikkelingsproces waarover ik u vorig jaar berichtte (SB 2018/3). Over de term ‘oprichting’ is nog wel wat te doen geweest en bestond enig onbegrip. Als je het hebt over ‘oprichten’ suggereer je immers dat er een extra eenheid wordt toegevoegd, terwijl het in feite vooral een kwestie van loskoppeling en nummering was, afgezien van reorganisatorische aspecten. Hoe dan ook, het was een betekenisvolle gebeurtenis waarvan elders in dit nummer een impressie wordt gegeven. De vraag is nu hoe het verder gaat, niet alleen wat betreft de oprichting van de vierde gevechtsbatterij van 41 Afdva, maar ook die van echt nieuwe afdelingen. Bij gebrek aan nieuws over de vierde batterij, ga ik met u op zoek naar aanwijzingen over verdere plannen voor onze krijgsmacht en vooral ons vakgebied in een brief van de Ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken van 12 december 2018 aan de voorzitters van de eerste en Tweede kamer der Staten-Generaal en de daaraan gekoppelde Engelstalige bijlage voor NAVO.
De Kamerbrief, die als titel ‘Nationaal plan defensie-uitgaven ten behoeve van NAVO’ heeft, praat de Kamerleden eerst bij over de internationale veiligheidssituatie en de ontwikkelingen daarin. De brief merkt op dat er sprake is van instabiliteit in de wereld en van veranderende machtsverhoudingen waardoor onze democratische rechtsorde, ons economisch verdienvermogen, vitale infrastructuur en internationale organisaties onder druk komen te staan. In deze context wordt Europa steeds kwetsbaarder terwijl we niet blindelings meer kunnen rekenen op de veiligheidsgarantie van de VS zo stelt de brief. We lezen ook dat na de NAVO-top in Wales [waar zoals u weet Nederland zich verplichtte tot de tweeprocentnorm van het BBP voor defensie-uitgaven] de veiligheidssituatie verder verslechterd is. Verwijzend naar de NAVO-top in Brussel van juli 2018, waar regeringsleiders afspraken tot het opstellen van een geloofwaardig nationaal plan om invulling te geven aan de afspraken van de NAVO-top in Wales, concludeert de brief: ‘Dit betekent dat de bondgenoten laten zien hoe ze de komende jaren tot 2024 de defensie-uitgaven in de richting van de NAVO-norm van 2% van het bbp gaan bewegen’. Het is natuurlijk al vreemd dat er wordt gesproken over ‘geloofwaardige’ nationale plannen, alsof dat niet vanzelfsprekend is. Maar meer opvallend is de laatste zin waarin weer het bekende jargon van ‘bewegen in de richting van’ wordt gehanteerd. Met dergelijke formuleringen, die we ook al in eerdere documenten over dit onderwerp tegenkwamen, houdt Nederland slagen om de arm om zoveel te doen als het zelf noodzakelijk acht, of als mogelijk is binnen het Nederlandse politieke speelveld. In aanvulling hierop is een volgende zin in dezelfde geest geschreven: ‘We hebben de intentie om als onderdeel van de afweging bij de voorjaarsnota 2019 een stap te zetten en extra middelen die in de rijksbegroting beschikbaar komen, toe te voegen aan de begroting van Defensie om in deze capaciteitsdoelstellingen te investeren. De door mij gecursiveerde woorden zeggen genoeg: de Nederlandse toezeggingen geven geen enkele garantie.
De brief vervolgt met een nadere analyse van de veranderende veiligheidscontext. We lezen nogmaals dat de veiligheidsgarantie van de VS onzekerder is geworden, dat de grootste dreiging momenteel van Rusland uitgaat en dat NAVO in een potentieel conflict met dat land niet automatisch de overhand heeft. Wat het laatste deel van de vorige zin betreft: wie denkt nog dat de Engelsen het patent hebben op understatements? Verwijzend naar de diverse capaciteiten van Rusland die recent aan de dag zijn getreden, constateert de brief dat er nieuwe dreigingen zijn bijgekomen, terwijl de conventionele dreigingen niet zijn afgenomen. De veiligheidsanalyse sluit af met de opmerking dat we het ons niet kunnen veroorloven naïef te zijn. De brief gaat daarna in op ‘internationale samenwerking voor het veilig blijven in Europa’. Onder verwijzing naar belang van Europese samenwerking en een slagvaardigere EU, wordt verklaard dat de NAVO de hoeksteen van het Nederlandse veiligheidsbeleid blijft. Er volgt dan een interessant alinea waarin de eerlijke verdeling van lasten aan bod komt. Er wordt ons voorgerekend dat het Europese gemiddelde momenteel op ongeveer 1,5 % van het bbp ligt en dat het Nederlandse bbp-percentage in 2024, tien jaar na de Wales-afspraken, op 1,21 % zal liggen als er geen vervolgstappen worden gezet. Deze zin, die zou kunnen worden gezien als nauwelijks verhulde aansporing aan beide Kamers in te stemmen met een verdere verhoging van het defensiebudget, wordt versterkt door de daaropvolgende tekst. Die stelt dat de Europese landen meer verantwoordelijkheid moeten nemen voor hun eigen veiligheid en dat de nieuwe veiligheidscontext een herijking vereist. Als vervolg daarop lezen we dat Nederland zijn beleid moet aanpassen op diverse terreinen, waarbij Defensie extra zal moeten investeren in militaire capaciteiten die agressie kunnen afschrikken en zonodig beantwoorden.
Als laatste benoemt de brief vijf capaciteiten, onder het kopje ‘investeren in NAVO-capaciteitsdoelstellingen’, waarin met prioriteit moet worden geïnvesteerd:
- F-35 jachtvliegtuigen;
- vuurkracht op land;
- vuurkracht op zee;
- special forces operations;
- cyber- en informatiedomein.
In de bijlage voor NAVO lezen we overigens dat de vuurkracht op land ‘direct and indirect firing power’ betreft.
Karakteristiek is de alinea waarin manieren worden beschreven die leiden tot een gunstigere uitkomst van een berekening van het Nederlandse bbp-percentage van de defensie-uitgaven. Zo zou Nederland bijvoorbeeld de bruto defensie-uitgaven moeten rapporteren en niet de netto uitgaven, zoals blijkbaar nu gebruikelijk is. Of deze benadering terecht is of niet, een land dat zijn verplichtingen nakomt in de geest van de afspraken, hoeft zijn heil niet te zoeken in boekhoudkundige oplossingen. De brief eindigt met een korte, welhaast plichtmatige, opmerking over het herstellen van het vertrouwen in de organisatie, zowel voor het behoud van zittend personeel als de werving van voldoende nieuw personeel en een verwijzing naar de lange lijnen naar de toekomst die vooral in de herijking van de Defensienota in 2020 moeten worden ingevuld.
Het nationaal plan voor NAVO, zoals gesteld in de Engelstalige bijlage, vormt natuurlijk een afspiegeling van de Kamerbrief, maar kenmerkt zich ook door het ‘verkopen’ van het Nederlandse standpunt en van de Nederlandse defensie-inspanningen.
De bijlage stelt in de inleiding dat Nederland de noodzaak benadrukt om de verdeling van de lasten binnen NAVO te verbeteren en dat de Europese NAVO-bondgenoten meer verantwoordelijkheid moeten nemen voor hun veiligheid. Een goed begin, zeker als dat voor Nederland resulteert in het geloofwaardige plan waarover de Kamerbrief spreekt. Onder het kopje ‘Capabilities’ beschrijft de bijlage de Nederlandse bijdrage op het gebied van ‘high-end capabilities’, waarbij onder andere de F-16 (en straks de F-35), diverse marinecapaciteiten en de Patriot worden genoemd. Trots wordt gemeld dat Nederland in 2018 maatregelen heeft genomen zijn Defensie-uitgaven tot 1,5 miljard Euro per jaar te verhogen tot een totaal van 5 miljard Euro. De bijlage vermijdt angstvallig de percentages te vermelden van de defensie-uitgaven als deel van het bbp die de Kamerbrief wel noemt. De bijlage voegt daar aan toe dat de regering heeft besloten ‘to maintain this level of spending as the baseline beyond 2021’ en stelt daarmee te willen investeren in zaken als modernisering van de strijdkrachten, verbeteren van de militaire mobiliteit en versterking van de logistiek en gevechtsondersteuning.
Onder ‘New investments’ komen we de vijf capaciteitsdoelstellingen tegen uit de Kamerbrief die prioriteit hebben gekregen. De bijlage meldt dat de regering van plan is extra geld voor deze vijf capaciteiten vrij te maken en verzwakt die toezegging in feite op voorhand al door de volgende vage formulering: ‘The intention is to take steps towards this goal as part of the deliberations in the spring of 2019 at the appropriate time matching our national budget cycle’. De bijlage gaat verder nog in op zekerstellen van de mogelijkheden tot snelle reactie, vergroting van de gereedheid en inzetbaarheid en geeft wat nadere informatie over de vijf prioriteiten. Kijkend naar ons Wapen wordt bevestigd dat de landstrijdkrachten meer robuust zullen worden door de toevoeging van extra vuurkracht, waarmee de mogelijkheid van het bondgenootschap wordt versterkt om bij te dragen aan stabiliteit langs zijn grenzen.
Na de bedragen die al in het begin van de bijlage zijn genoemd, volgen nog wat financiële cijfers onder ‘financial aspects’. Hier wordt gesproken over een substantiële groei van het defensiebudget van Nederland in absolute cijfers en wordt het bedrag van 1,5 miljard Euro per jaar weer genoemd. We lezen dat dit een verhoging van 25% is van het defensiebudget sinds 2013, maar het bbp-percentage komt wederom niet aan de orde. Ook in de volgende alinea wordt de tweeprocentnorm niet genoemd maar wel lezen we: ‘With these investments the Netherlands will improve burden sharing within the Alliance. The investments will also ensure the Netherlands meets the investment quote of 20%. Going forward, the Netherlands will continue its step-by step efforts to keep an upward trend in its defense spending outlook’. Vrijblijvendheid blijft aldus troef, maar als aanvulling en ter afsluiting wordt een review van het Defensieplan in 2020 genoemd (de ons bekende ‘herijking’), waarin een geleidelijke aanpak met betrekking tot de capaciteitsdoelstellingen van NAVO zal worden opgenomen. Daaraan wordt nog de opmerking toegevoegd dat dit (herijkte) Defensieplan van 2020 verder strekt dan de regeerperiode van de huidige regering. Ik weet niet of we deze toevoeging positief of negatief moeten duiden. Een positieve interpretatie is: ongeacht de samenstelling van een toekomstige regering zet Nederlands zijn verhoogde defensie-inspanning voort (maar kun je zo’n garantie wel geven als je die niet wettelijk verankert?). In een negatie benadering kun je dit lezen als ‘een garantie tot aan de voordeur’, of ‘na ons de zondvloed’.
Wat kunnen we nu concluderen uit deze epistels en wat betekenen ze voor de toekomst van ons Wapen? Belangrijk om te constateren is dat Nederland, althans de huidige regering, de intentie heeft het defensiebudget verder te laten groeien, maar er worden veel slagen om de arm gehouden. Het is naar mijn mening volstrekt onwaarschijnlijk dat Nederland ooit de tweeprocentsnorm dicht zal benaderen, zeker gelet op de verminderende economische groei die zich aftekent en de geldverslindende zogenaamde klimaatplannen waarbij alle redelijkheid uit het oog is verloren. We weten dus niet hoeveel geld uiteindelijk beschikbaar komt voor de verschillende plannen en of ze allemaal zullen worden gerealiseerd. Wel kunnen we constateren dat de grondgebonden vuursteun en -luchtverdediging nadrukkelijk op de kaart staan en tot prioriteit zijn verheven. Hoe en wanneer dat in de praktijk tot uiting gaat komen blijft de vraag. In dit verband is het opzeggen van het INF-verdrag door de VS van belang. In een verklaring over de gang van zaken laat Secretaris-generaal Stoltenberg van de NAVO weten dat de reactie op de opbouw van de Russische krijgsmacht en zijn nucleaire potentieel defensief zal zijn. Er zal volgens hem geen sprake zijn van het spiegelen van de Russische stappen en de NAVO zou geen nucleaire wapens op Europees grondgebied willen of een nieuwe wapenwedloop. Wel sluit Stoltenberg niet uit dat er raketten met conventionele lading gaan worden geplaatst. Aangezien hij uiteraard niet zomaar wat staat te filosoferen op persoonlijke titel, mogen we ervan uitgaan dat de invoering van raketartillerie door deze ontwikkelingen een belangrijke impuls zal krijgen. Het belang ervan is ook al door de plannenmakers binnen onze krijgsmacht onderkend.
We zullen de ontwikkelingen op de voet volgen.
